王先林:强化反垄断和反不正当竞争助力全国统一大市场建设

来源:中国市场监管报 作者:王先林 人气: 发布时间:2022-05-11
摘要:作者:上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任 王先林 近日,中共中央、国务院公布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)。《意见》坚持问题导向、立破并举,从立的角度明确抓好五统一,从破的角度明确进一步规范不当市场竞

  作者:上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任 王先林

  近日,中共中央、国务院公布《关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)。《意见》坚持问题导向、立破并举,从立的角度明确抓好“五统一”,从破的角度明确进一步规范不当市场竞争和市场干预行为,从着力强化反垄断和依法查处不正当竞争行为两个方面明确具体要求,并对打破行业垄断和地方保护作出相应规定。

 

  反垄断和反不正当竞争是发展市场经济和建设全国统一大市场的内在要求

 

  公平竞争是市场经济的核心,是建设全国统一大市场的关键要素。竞争机制是市场经济最基本的运行机制,竞争是市场经济的灵魂,具有多方面的积极作用,如使稀缺资源得到合理配置,推动经济技术进步,促进收入的合理分配,让消费者利益得到充分保护,并有利于保障人们的经济自由,创造社会平等的经济基础。但是,伴随市场竞争也会产生垄断与不正当竞争问题,前者使竞争开展不起来,后者使竞争无序发展。无论是垄断行为还是不正当竞争行为,都使竞争的积极作用不能正常发挥,市场的正常秩序受到破坏,经济的活力受到抑制,市场被人为分割。因此,竞争作为市场机制这一“无形之手”的核心内容之一,虽然具有不可替代的积极作用,但由于其本身也会带来某些消极后果,因而需要政府“有形之手”去维护。

 

  危害市场竞争的行为,既有经营者实施的竞争违法行为,包括垄断行为和不正当竞争行为,也有政府及其部门等行政主体实施的行政性垄断行为。其中,行政性垄断较之经济性垄断对市场经济的危害更为严重、广泛和持久。尤其是行政性垄断往往与经营者的垄断行为和不正当竞争行为交织在一起,形成更为复杂的违法行为。

 

  为了维护市场公平竞争,我国通过制定和实施相应的政策和法律对市场竞争行为加以引导、调节和规范,以尽量减少竞争可能产生的消极影响。竞争政策或者竞争法为政府运用公权力矫正这种市场失灵提供法律上的依据和保障。制定和实施竞争政策和竞争法,可以使市场竞争机制更好发挥作用,反垄断、反不正当竞争使竞争更有序更公平,真正体现有效市场与有为政府的结合。强化竞争政策基础地位,反垄断和反不正当竞争,既是市场经济的内在要求,也是各国的普遍做法。在我国,公平竞争制度不仅要反市场主体实施的经济性垄断,也要反行政主体实施的行政性垄断。对于行政性垄断,不仅要通过制定和实施反垄断法予以事中事后监管查处,也要通过建立和实施公平竞争审查制度予以事前预防。

 

  当前,阻碍形成全国统一大市场的顽疾仍然存在,垄断和不正当竞争行为时有发生:一些地方存在歧视性的市场准入限制、选择性的支持政策,一些行业存在条块分割、行业垄断的现象。因此,在加快建设全国统一大市场的过程中,必须规制不当市场竞争和市场干预行为。

 

  加快全国统一大市场建设对反垄断和反不正当竞争提出新的更高要求

 

  随着我国经济进入双循环、高质量发展的新阶段,超大规模的市场和市场主体成为我国独特的发展优势,对加快建设全国统一大市场中的反垄断和反不正当竞争工作提出新的要求。为此,需要综合施策,有效应对。

 

  首先,着力完善多层次、全覆盖的公平竞争法律制度规则体系,筑牢服务高质量发展的良法基础。《意见》提出,健全反垄断法律规则体系,加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法,完善公平竞争审查制度(目前,我国推动修订反垄断法,该法已进入全国人大常委会修订议程)。健全反垄断配套立法体系,有针对性地完善相关制度规则和指南,建立公开公正透明的反垄断监管规则,强化反垄断执法的法治保障,为市场主体提供清晰明确的行为指引。适时修改反不正当竞争法以完善基本制度规则,并通过相关配套规章及规范性文件的立改废释工作增强可操作性。同时,推动提升公平竞争审查制度的立法层次,完善相应的制度规则。

 

  其次,着力构建持续性、梯次性监管与震慑性执法相结合的竞争监管模式,完善市场竞争状况监测、评估和失序风险预警机制,增强监管权威和效能。《意见》提出,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法、司法。树立市场竞争执法监管权威和提升执法效能,既取决于法律规则的严密、法律责任的严格和执法措施的严厉,也取决于监管机制的合理和监管模式的科学。一方面,需要进一步提升监管执法透明度,积极推行行政执法公示制度,及时向社会公开执法信息、案件处理结果等,全面优化对垄断和不正当竞争行为的举报制度等;另一方面,通过更新传统执法手段,运用大数据技术、算法技术、区块链技术等新型执法手段,建立源头引导、过程监管、事后规制相结合的全方位、深度执法框架,加强对新型垄断和反不正当竞争行为的执法,提高竞争执法的科学性。

 

  再其次,着力提升反垄断和反不正当竞争监管执法在事前事中事后全链条监管中的有机嵌合度,进一步强化监管的整体合力。市场竞争领域的规制总体上属于事前、事中、事后全链条监管体系。其中,事前监管主要是针对并购交易的经营者集中申报制度和针对行政政策的公平竞争审查制度,而事中、事后监管主要是针对垄断协议、滥用市场支配地位、未依法申报、行政性垄断的反垄断调查以及针对不正当竞争行为的反不正当竞争调查。广义的监管还包括合规竞争监管。这就要求反垄断执法机构在竞争监管中,通过事前明确规则、设置“红绿灯”、加强指引,尽力消除“模糊地带”,推动企业健全内部竞争合规制度,让企业明确违法边界,合法合规经营。通过事前的竞争合规,再加上事中的市场竞争状态评估制度和风险监测预警体系,事后对监管问题的及时修正和治理,使市场主体在一个科学完善的监管体系中运行。同时,要进一步形成协同监管的规制合力,推进市场准入、行业监管和竞争监管等更加紧密衔接,更加注重由监管执法个案向完善深层次制度转变。

 

  最后,通过事前的公平竞争审查和事后的反行政性垄断执法的有效衔接,切实打破行业垄断和地方保护。相对于市场主体的垄断和不正当竞争行为,行政主体滥用行政权力对市场竞争的危害更为严重和持久。目前,我国的经济活动中仍然存在地方保护、行业壁垒、违法给予优惠政策等不符合形成全国统一市场和公平竞争要求的现象。虽然保证公平竞争和维护市场秩序要靠政府,但是政府的有形之手应当保障各类市场主体公平地受到法律保护,而不应介入到市场竞争环节中设置各种壁垒,妨碍公平竞争的实现。因此,当务之急是有效落实《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》和《公平竞争审查制度实施细则》确立的各项制度措施,确保各类市场主体有一个公平竞争的市场环境。同时,反垄断执法机构要加强对行政性垄断行为的规制,大力查处滥用行政权力排除、限制竞争行为。另外,为提升反垄断执法效果,树立反垄断法的威慑力,原则上应对查处的各类滥用行政权力排除、限制竞争案件予以披露曝光。

 

  总之,公平竞争是统一大市场的内在要求和必要条件,加快建设全国统一大市场,为反垄断和反不正当竞争工作明确了路线图,也提出新挑战,需要反垄断执法综合施策,完善法治,创新工作方法,提升效能。

 

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