公平竞争审查制度探究

来源:深圳特区报 作者:秩名 人气: 发布时间:2020-10-13
摘要:公平竞争审查制度的建立,是我国就市场竞争问题做出的重大顶层制度安排,对于规范政府行为,保障市场公平竞争,促进实现创新驱动发展和经济持续健康发展具有重要意义,但是公平竞争审查制度的实施面临诸多难题。追根溯源,不论从形式法治上考察还是从实质法

  公平竞争审查制度的建立,是我国就市场竞争问题做出的重大顶层制度安排,对于规范政府行为,保障市场公平竞争,促进实现创新驱动发展和经济持续健康发展具有重要意义,但是公平竞争审查制度的实施面临诸多难题。追根溯源,不论从形式法治上考察还是从实质法治上探究,公平竞争审查制度偏离应有的法治轨道是症结所在。想要发挥公平竞争审查在国家治理中的基础和支撑作用,必须将法治思维嵌入公平竞争审查当中,探索更加合理高效的制度实施路径。本期文萃对不同学者关于公平竞争审查制度的研究进行了汇编,学者们从不同角度对这一主题进行了有益的探索。

  

  公平竞争审查制度旨在规范政府的有关行为,以防止其限制、排除竞争

  

  侯志强在《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》2019年第2期《公平竞争审查制度的法律属性和立法定位》一文中认为,公平竞争审查制度旨在规范政府的有关行为,以防止其限制、排除竞争。目前,学界高度期待公平竞争审查制度可以起到遏制政府行政权力滥用,进一步规范政府对竞争行为的不合理限制的作用。由于受到传统行政执法的影响,行政权力的触角几乎无处不在,成为严重阻碍市场合理配置资源的“拦路虎”。在进入新常态、政府改革的重点放在了行政权力控制上的情况下,必须全面改革政府与市场的关系。无论是行政审批制度还是负面清单制度,都是规范行政权力的重要举措。事实上,公平竞争审查制度的实施相当于列出了政府行为的“负面清单”。从其功能来看,公平竞争审查制度具有强烈的行政权力控制的色彩。国家机关的政策也即“行政立法”是以法律为准绳的,这些政策的制定其实就是立法权下放、行政权上升的产物。行政立法虽然有助于立法意志的具体落实,但是不能保证行政权力一定能得到规范行使,而且对于与政策制定机关利益息息相关的产业政策之规制作用更小,而这往往对竞争政策有所损害。竞争审查就是要合理限制行政立法,使行政立法符合竞争规律,使产业政策方面的行政立法服从于国家竞争政策方面的立法意志。

  

  公平竞争审查制度是反垄断法规制行政限制竞争行为的事前预防制度

  

  霍艳梅、刘志军、孟庆瑜等在《河北工程大学学报(社会科学版)》2019年第3期《公平竞争审查制度的理论认识与实践探索》一文中认为,从规制方式看,反垄断法对包括抽象性行政垄断在内的行政垄断均是事后规制,即由上级责令改正,对直接责任人员给予处分,反垄断执法机构可向上级机关提出处理建议。这种规制方式因惩戒不足历来被诟病,且有学者指出事后规制以相关违法行为被发现为前提,囿于反垄断执法资源匮乏,政策措施数量庞大,违法行为可能始终未被发现从而不能实现有效规制。公平竞争审查主要是在政策起草制定阶段对其合法性、公平性进行自我把控,是对行政垄断行为的事前预防,可以有效避免、减少损害公平竞争的政策出台。可以说,公平竞争审查就是借助政府部门的事前主动审查、自我审查,纠正妨碍公平竞争的政策措施,从而与事后的反垄断执法形成合力,节约反垄断执法资源。

  

  建立权威高效的反垄断执法机构是必然之选

  

  袁日新在《社会科学家》2019年第8期《公平竞争审查制度的法治进路》一文中认为,只有明确反垄断执法机构在公平竞争审查中的地位和作用,才能更好地发挥公平竞争审查的制度功能,才能更好地实现公平竞争审查制度的预期目标,才能更好地设计公平竞争审查制度的理想图景。借鉴成熟市场经济国家和地区的先进经验,结合现实国情,我国应当逐步从以政策制定机关自我审查为主转向以反垄断执法机构专门独立审查为主的模式,赋予反垄断执法机构应有的执法权力,使其可以对政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台的政策措施进行查处,而不只是向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。同时,我国目前国务院反垄断委员会的作用还不够“实”,反垄断执法机构的地位还不够高。从长远来看,建立权威高效的反垄断执法机构是必然之选,为了推进国家的竞争政策,为了推进我国市场经济体制的建设和发展,包括推进我国公平竞争审查制度的构建,国家应该把这个机构的地位提得更高一些,这是保障公平竞争审查制度有效实施的关键性条件,也是公平竞争审查制度未来良好运行的支撑性力量。

  

  应当为公平竞争审查制度建立起“自我控制+外部控制”的有效实施机制

  

  刘大洪、邱隽思在《法学论坛》2019年第2期《推动民营经济发展背景下的公平竞争审查制度改进研究》一文中认为,应当为公平竞争审查制度建立起“自我控制+外部控制”的有效实施机制,即一项政策措施在出台前首先交由政策制定机构进行自我审查,然后再由反垄断主管机构进行竞争评估,如果经评估认为具有排除、限制竞争效果,则要通过竞争倡导的形式对其进行修正。考虑到中国经济政策体量巨大、政府机构建制复杂,强制性地要求任何政策措施在政策制定机构自我审查后,都必须送交反垄断主管机构进行竞争评估的做法并不现实,也会造成过高的工作负担,影响效率。因此,一个可以想到的折中处理方案是:如果政策制定机构自我审查的评估结论是肯定性的,即认为政策措施不会限制竞争,则可自由选择是否送交竞争评估; 如果评估结论是否定性的,则必须送交竞争评估。与此同时,为确保外部控制机制的足够威慑性,应当规定反垄断主管机构有权主动对各级行政机关或地方立法机关的任何政府管制决策开展竞争评估,相应的政策措施制定机构有义务进行配合。反垄断主管机构既可以在政策措施制定阶段开展竞争倡导,即“规则制定层面的竞争倡导”,又可以在政策措施已经实施时,根据其对市场竞争产生的实际影响开展倡导活动,即“规则实施层面的竞争倡导”。由此,政策措施的制定和实施过程才会一直受到反垄断主管机构的实时控制,防止其产生对市场竞争的不正当限制,构建起一个长期、稳定、优化的政策环境。

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责任编辑:黄毅

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