四部委发文提出3年左右基本建成公平竞争审查制度体系

来源:澎湃新闻·澎湃号·政务 作者:秩名 人气: 发布时间:2020-05-26
摘要:●市场监管总局等四部委发布《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》,提出用3年左右时间,在我国基本建成全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的公平竞争审查制度体系 ●公平竞争审查是事前审查,从源头上打破行政垄断,目的在于防止政策措
    ●市场监管总局等四部委发布《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》,提出用3年左右时间,在我国基本建成全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的公平竞争审查制度体系
 
    ●公平竞争审查是事前审查,从源头上打破行政垄断,目的在于防止政策措施排除、限制市场竞争,保障所有市场主体能够公平、充分、有效地参与市场竞争
 
    ●凡涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件,以及“一事一议”形式的具体政策措施,均要纳入公平竞争审查范围
 
    □本报记者万静
 
    2016年6月,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),部署开展公平竞争审查工作。此后,国家发展改革委、市场监管总局等职能部门为大力推进该制度“落地生根”,先后出台了各项政策措施。
 
    近日,市场监管总局、国家发展改革委、商务部、财政部共同发布《关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》(以下简称《通知》),提出用3年左右时间,在我国基本建成全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的公平竞争审查制度体系,制度权威和效能显著提升,政策措施排除、限制竞争问题得到有效防范和制止。
 
    明确范围细化标准
 
    全面覆盖应审必审
 
    公平竞争审查制度旨在约束政府行为,以确保今后政府出台的各种产业、投资政策都要以不破坏统一市场和公平竞争为前提,这是体现市场经济内在要求和核心价值的基本制度之一。
 
    那么,什么样的政府行为会被纳入公平竞争审查范围?
 
    根据《通知》,凡涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件,以及“一事一议”形式的具体政策措施,均要纳入公平竞争审查范围。各地区、各部门要结合工作实际,从制定主体、公文种类、管理事项等方面,进一步明确和细化纳入公平竞争审查范围的政策措施类别,确保全面覆盖、应审必审。
 
    《法制日报》记者注意到,《通知》首次将“一事一议”形式的具体政策措施纳入到公平竞争审查范围内。
 
    “这是诸多落实公平竞争审查制度执行落地政策中最有亮点的一项措施。”曾经代理并打赢我国首例行政垄断行政诉讼案件的北京大成律师事务所律师魏士廪兴奋地说。
 
    魏士廪分析指出,《意见》规定,公平竞争审查制度将行政机关制定市场准入、产业发展、招商引资等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施明确列入审查范围。可是在具体实际操作当中,那些带有“文号”的政策文件很容易进入政府机关公平竞争审查的范围,但是大量存在的具体行政行为,比如突发性事件或针对特别具体的事务会议等“一事一议”形式的具体政策措施,因为事情紧急、偶发突发等特性,被很多行政机关“选择性忽视”,不履行公平竞争审查程序。
 
    解决了审查范围和审查对象的问题,下一个重要问题就是如何审查。
 
    《通知》进一步充实和细化了公平竞争审查的标准内容,明确提出:妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素、实施歧视性监管等市场主体反映比较强烈的情形纳入审查标准要求,规定严格适用例外规定的具体情形和条件,强化监督评估要求,严禁滥用例外规定。同时,要求各地方各部门要研究制定行业性公平竞争审查规则,梳理和细化重点行业和领域存在的妨碍统一市场和公平竞争的典型问题、具体表现和认定标准,切实增强审查工作的针对性和有效性。
 
    《意见》明确列出了“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”等18项公平竞争审查标准。2017年,由国家发展改革委、财政部、商务部、原国家工商总局、国务院法制办联合印发的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》)公布,对公平竞争审查标准再次做出细化,明确了“不合理和歧视性准入退出条件”的内涵:“不合理”指设置明显不必要或者超出实际需要的准入退出条件;“歧视性”指对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施差别化待遇,设置不平等的准入退出条件。
 
    “《通知》是在《意见》18项审查标准和《实施细则》细化规定的基础上进一步细化,特别强调了‘以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素、实施歧视性监管’等市场主体反映比较强烈的情形纳入审查标准要求,这是基于市场监管部门等多次实地调研巡查发现问题所采取的应对措施。”魏士廪说。
 
    2018年6月至10月,市场监管总局会同有关部门,以公平竞争审查工作部际联席会议名义,随机选择辽宁、黑龙江、广东、广西、新疆等5省区开展重点督查,抽查了相关单位2017年以来出台的175份文件,发现其中30份存在违反公平竞争审查标准或者程序的问题,占比近两成。
 
    “这说明在公平竞争审查制度落实当中,地方政府机关对于审查标准的把握,还存在很多模糊或者标准不统一的问题。”魏士廪说。
 
    探索优化审查方式
 
    优先让第三方评估
 
    根据《意见》规定,目前我国公平竞争审查主要采取政策制定者自我审查的方式,那么该如何保证审查质量和效果?如何加强监督约束?
 
    《通知》在“优化审查方式”方面进行了有益的探索,规定在严格落实“谁制定、谁审查”原则的基础上,鼓励有条件的地方实行机关内部统一审查,或者由内部业务机构初审后提交特定机构复核。探索建立重大政策措施会审制度,对拟以地方各级人民政府名义出台的政策措施,鼓励由本级市场监管部门会同起草部门在起草过程中进行公平竞争审查。丰富审查工具和方法,强化定量评估分析,提升审查的专业化、精细化水平。
 
    清华大学公共管理学院教授、博士生导师于安认为,自我审查是公平竞争审查制度的核心,符合我国现有的政策文件体量大、专业政策性强、难以集中审查的现实情况,在短期内不宜作过大的调整,也就是“谁制定、谁审查”。但是自我审查也容易出现动力不足、有失客观公正等问题,所以加强外部监督,特别是刚性约束非常重要。
 
    在加强公平竞争行政机关“自我审查”刚性约束方面,《通知》推出了一系列详尽的政策和举措。
 
    比如,定期开展评估清理。《通知》要求各地区、各部门对已经公平竞争审查出台的政策措施进行一次全面评估,经评估认为具有排除、限制竞争效果的要予以废止或者修改。2020年1月1日以后出台的政策措施要定期评估清理,可以每三年组织一次,或者在定期清理规章和规范性文件时一并进行,及时发现和纠正实际运行中产生的排除、限制竞争问题。
 
    同时,建立政策措施抽查机制。市场监管总局每年牵头组织一次政策措施抽查,检查有关政策措施是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确等。对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、行政性垄断问题多发的行业和地区,要进行重点抽查。抽查结果要及时反馈被抽查单位,并以适当方式向社会公开。
 
    此外,通知还提出健全举报处理和回应机制。对涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施,任何单位和个人可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报。上级机关经核查属实的,要责令政策制定机关整改,对整改不及时或者不到位的要依法依规严肃追究有关人员责任。鼓励将公平竞争审查作为必经程序纳入公文办理系统,实现全程留痕和可回溯管理。
 
    《通知》还鼓励各地在实施公平竞争审查制度方面要推行第三方评估。鼓励各地区、各部门委托高等院校、科研院所、专业咨询机构等进行公平竞争审查,充分评估政策措施对市场竞争的影响。对于拟适用例外规定的、对社会公共利益影响重大的、部门意见存在较大分歧的,以及被多个单位或个人举报涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施,要优先考虑引入第三方评估,保障审查质量和效果。
 
    为何要在公平竞争审查中推行第三方评估制度呢?
 
    魏士廪向《法制日报》记者介绍,第三方评估属于落实公平竞争审查制度的一个工具。由于全国30多个省份及国务院各个部门,在理解和贯彻公平竞争审查政策制度方面水平参差不齐,而公平竞争审查是一项专业要求比较高的工作,涉及很多法律、经济学专业知识,还有大量的具体行业背景知识,一些地方能力强,就可以自行完成公平竞争审查,另一些地方能力弱,就需要借助高等院校、科研机构等第三方来完成审查评估工作。
 
    “第三方评估机制的本身价值就在于,保障公平竞争审查制度的审查质量。”魏士廪说。
 
    2019年2月17日,市场监管总局对外发布“关于公平竞争审查第三方评估实施指南”。根据该实施指南,拟出台的政策措施进行公平竞争审查时引入第三方评估,应当重点评估以下内容:是否涉及市场主体经济活动;是否违反公平竞争审查标准,如违反标准,分析对市场竞争的具体影响,并提出调整建议;是否符合适用例外规定的情形和条件,如不符合,提出调整建议。
 
    对外经济贸易大学法学院教授黄勇分析指出,公平竞争审查是事前审查,从源头上打破行政垄断,目的在于防止政策措施排除、限制市场竞争。公平竞争审查不仅关注不同所有制企业的公平竞争,同时还要维护全国统一市场,保障所有市场主体能够公平、充分、有效地参与市场竞争。因此,引入第三方评估机制是非常必要的,它能更广范围吸取各方意见。
 
    建成全面覆盖体系
 
    提供有力制度保障
 
    《通知》提出,要用3年左右时间,基本建成全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的公平竞争审查制度体系,制度权威和效能显著提升,政策措施排除、限制竞争问题得到有效防范和制止。在此基础上,根据完善社会主义市场经济体制、建设高标准市场体系的要求,进一步完善和发展公平竞争审查制度,为从源头上打破行政性垄断,建设统一开放、竞争有序的市场体系,打造市场化法治化国际化的营商环境提供更加有力的制度保障。
 
    5月18日,中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,对推进自然垄断行业改革、落实公平竞争审查制度、加强和改进反垄断工作等方面作出重要部署。
 
    该意见提出要全面落实公平竞争审查制度。强化公平竞争审查的刚性约束,修订完善公平竞争审查实施细则,建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度,建立健全第三方审查和评估机制。统筹做好增量审查和存量清理,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策。建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道。加强和改进反垄断和反不正当竞争执法,加大执法力度,提高违法成本。培育和弘扬公平竞争文化,进一步营造公平竞争的社会环境。
 
    对此,黄勇分析认为,近期我国密集推出落实公平竞争审查制度的政策文件,以及一系列扶持复工复产的措施,既是结合当前国内外实际经济形势采取的应对措施,也是从根本上要完善市场经济各项基本制度的表现。该意见再次强调了我国要实行公平竞争审查制度的决心。目前制度架构已经基本完成,关键还是在落实方面。《通知》以及之前相关部委文件,就是多次在总结职能部门实际调查中所发现的问题、而加强如何落实这项制度的政策指引。从中央精神到部门意见,公平竞争审查制度的贯彻落实,正在我国各地方、各部门扎实而坚定地推进。(法制日报)

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责任编辑:周杰

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