对话戚聿东:完善线上市场监管体系势在必行、刻不容缓

来源:新京报 作者:陈琳 人气: 发布时间:2022-04-13
摘要:完善线上市场监管体系,是世界各国加强市场规制所普遍面临的新命题。 《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)近日正式公布。《意见》提出要推进市场监管公平统一,对互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态,推进线上

  完善线上市场监管体系,是世界各国加强市场规制所普遍面临的新命题。

 

  《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)近日正式公布。《意见》提出要推进市场监管公平统一,对互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态,推进线上线下一体化监管。

 

  “当下,数字经济在全球范围内蓬勃兴起,线上市场交易日益活跃,如何完善线上市场监管,已成为我国市场监管部门面临的迫切任务。”北京师范大学经济与工商管理学院院长、教授戚聿东说。全国统一大市场,既包括线下市场,也包括线上市场。线上市场与线下市场互为补充、相互支撑。只有推进线上线下一体化监管,才有助于市场监管职能的完整性。

 

  但数字技术及商业应用的迅猛发展,也对监管主体的监管能力和水平提出了更多要求。戚聿东表示,如何通过完善线上市场监管体系,在促进数字经济规范有序发展的同时,更大激发各类市场主体尤其是数字企业的活力,实现发展与规范并重,将考验市场监管部门的执法能力和水平,因此,加强“数字监管”人才队伍建设显得尤为紧迫。

 

北京师范大学经济与工商管理学院院长、教授戚聿东。受访者供图

 

  加强“数字监管”人才队伍建设列入十四五规划

 

  新京报:数字经济治理是近年来业界关注的焦点。一些平台企业出现的垄断行为和不正当竞争现象有哪些具体表现形式?

 

  戚聿东:近年来,数字经济在快速发展的过程中,出现了一些垄断行为和不正当竞争现象。一是“掐尖式并购”苗头。2021年11月,市场监管总局对43起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚,这其中绝大多数案件都属于平台企业的并购。二是滥用市场支配地位,垄断协议、“二选一”、数据屏蔽、“杀熟”、拒绝交易等行为屡禁不止。市场监管总局2021年针对这些问题打出一系列监管“组合拳”,不断规范平台企业的经营行为。三是假冒伪劣、虚假宣传、刷单炒信等不正当竞争行为仍然存在。市场监管部门2021年对利用“网红效应”虚构评价、雇用“刷手”刷单炒信、虚假宣传等进行了曝光和处罚,线上市场竞争生态得以优化。四是搜索引擎的竞价排名、互联网金融畸高利率、数据信息泄露等问题时常发生,不及早解决这些问题,就会造成“劣币驱逐良币”的逆向选择效应,影响数字经济的可持续发展。

 

  新京报:《意见》明确提出对互联网医疗、线上教育培训和在线娱乐等新业态推进线上线下一体化监管。如何理解线上线下一体化监管?这对我国数字经济健康发展将起到什么作用?

 

  戚聿东:全国统一大市场,既包括线下市场,也包括线上市场。线上市场与线下市场互为补充、相互支撑。只有推进线上线下一体化监管,才有助于市场监管职能的完整性。

 

  当前,相对于线下市场监管而言,线上市场交易活动越来越活跃,交易额越来越大,各种问题也越来越突出,线上监管总体上较为薄弱,甚至还有很多空白地带和环节,因此完善线上市场监管体系不仅势在必行,而且刻不容缓。

 

  完善线上市场监管体系,不断促进线上市场交易规范化,将会有力维护和保护消费者权益,制止各种不正当竞争和垄断行为,促进各类数字企业诚信运营,促进各种新业态新模式成长壮大,所有这一切将会助力我国数字经济茁壮成长、行稳致远,真正成为国民经济和社会发展的新动能和新增长点。

 

2021年10月8日,市场监管总局依法作出行政处罚决定,责令美团停止违法行为,全额退还独家合作保证金12.89亿元,并处以罚款34.42亿元。图/ICphoto

 

  新京报:目前平台企业的线上监管存在哪些难题?对市场监管能力提出了哪些要求?

 

  戚聿东:数字技术及商业应用的迅猛发展,使得平台企业的“数字技术装备”程度越来越高,相比之下,监管主体的“数字技术装备”则逊色得多。也就是说,就监管手段而言,监管主体远不如监管对象“发达”,因此对平台企业的监管就会遭遇种种尴尬,造成众多难题。

 

  比如,线上市场中,平台企业垄断协议、“二选一”、数据屏蔽、拒绝交易等行为,监管主体若不掌握数字技术和平台经济属性,很难对这些问题定性。平台企业基于算法形成的价格合谋和个性化定价即“杀熟”行为,是可以不断动态调整的,监管主体不懂算法技术,自然无法及时捕捉到合谋和“杀熟”信息,也很难取证,造成监管主体的执法困境。

 

  完善线上市场监管体系,对监管主体的监管能力和水平提出了更多要求。一是实现监管手段现代化。《“十四五”市场监管现代化规划》提出了加强科技支撑体系建设,创新监管工具,加大智慧监管手段规范运用,重点需要以现代数字技术武装监管队伍。二是加强监管人才队伍建设。“十四五”期间需要实施“市场监管重点人才建设工程”,统筹推进市场监管人才队伍建设,培养符合市场监管现代化需求的后备人才;在网络数据监管等重点专业领域着力培养引进一批“高精尖缺”人才;组织开展综合执法大练兵,提升基层人才队伍能力水平。三是建设国家网络交易监管平台,实施“智慧监管信息化工程”,以平台监管平台,才能切实提高线上市场风险监测和预警能力,提升监管效能。

 

  鼓励平台做大做强与反垄断并不矛盾

 

  新京报:我们注意到,《意见》中多次提到反垄断、反不正当竞争,提出健全反垄断法律规则体系,加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法。我国现行的《反垄断法》存在哪些问题?

 

  戚聿东:习近平总书记强调,凡属重大改革都要于法有据。因此,要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。

 

  在欧美等发达国家,《反垄断法》素有“经济宪法”之称,具有“上位法”的地位,与该法相冲突的经济法律都应该以《反垄断法》为准进行修正。中国《反垄断法》的实施仅有13年的历史,无论是法律本身还是执法力量,其权威性都存在不足之处。现实中存在不少与《反垄断法》重复甚至冲突的法律法规,如《价格法》、《招标投标法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《电力法》、《铁路法》、《烟草专卖法》、《邮政法》、《电信条例》等等。为此,迫切需要修改其他法律与《反垄断法》的重复和冲突之处。

 

  例如,《电力法》、《铁路法》和《电信条例》等“部门法”,当时是为了保障和促进行业发展而制定的法律法规,带有很多“法定垄断”的规定,与《反垄断法》的宗旨存在一定冲突。1995年制定的《电力法》,规定“电网运行实行统一调度”“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”等。这些是属于电力“发输配售”集于一身的电力体制下的规定,与已经变化的电力体制现状明显不符,已失去法律上的现实意义。因此,有必要修改相关法律,根据“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”的原则,凡是与《反垄断法》规定相矛盾的地方,都应该以《反垄断法》规定为准。此外,《反垄断法》自身中还存在比较多的各种“适用除外”,诸多类似“另有规定的,依照其规定”的条款,限制了《反垄断法》的作用空间。因此,为了真正发挥竞争的基础性作用,应该赋予《反垄断法》更加重要的地位,着手规划、修改其他与之相冲突的法律法规。

 

  特别是随着互联网企业的崛起,新业态、新模式开始涌现,迫切需要出台相关法律法规以加强监管。一些互联网企业滥用垄断优势,不仅利用网络外部性和隐蔽的技术手段实施反竞争行为,排挤限制中小企业的市场进入,而且通过算法共谋、行为歧视等手段严重损害消费者的合法权益。互联网企业野蛮生长,使得平台经济中的垄断问题日益凸显,资本的野蛮扩张严重干扰市场经济秩序,破坏市场竞争秩序,抑制创新,影响了经济社会的长远稳健发展。2020年1月,市场监管总局起草了《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》,将互联网新业态的考量列入其中。

 

  新京报:强化反垄断和防止资本无序扩张与企业做大做强会不会存在矛盾冲突?你认为要破除平台企业数据垄断等问题还需要如何发力?

 

  戚聿东:《反垄断法》规制的是垄断行为而不是垄断地位,《反垄断法》不反对平台做大做强。2021年政府工作报告和“十四五”规划纲要均强调,要鼓励平台做大做强,支持平台企业创新发展,这与防止平台利用优势地位排除、限制竞争,是完全不矛盾的。一枝独秀不是春,百花齐放春满园。公平竞争是互联网行业持续健康发展的重要前提。平台创新发展离不开公平公正的市场竞争环境,而反垄断正是维护市场竞争秩序的重要手段。强化反垄断是为了营造有利于创新的市场竞争环境,通过降低市场进入壁垒、引导企业将资源投入到技术创新和服务改进上,来激发市场主体的竞争活力和创新动力。

 

  规制平台经济领域垄断行为,促进平台经济平稳健康发展须以修改完善《反垄断法》为前提。为保障各法律部门之间协调一致,《反不正当竞争法》《电子商务法》《消费者权益保护法》《价格法》等法律皆需适时修改,共同治理平台滥用、限制竞争的行为,为更多平台企业提供平等参与市场竞争的机会。要不断提升市场经济法治化水平,进一步完善在重点、难点领域施行《反垄断法》的具体规则,优化反垄断法律制度体系,发挥《反垄断法》作为市场经济基本法的制度功能,为各类市场主体自由竞争、公平竞争提供基本保障。同时,也要引导平台企业强化自我约束,积极做好反垄断合规管理,遵守相关法律法规合规经营,识别与监测反垄断合规风险,加强信息披露等。

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