构建市场监管系统信用监管新格局——对《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》的认识

来源:中国市场监管报 作者:段晓军(河北省市场监 人气: 发布时间:2021-08-10
摘要:公平竞争网8月10 日据 中国市场监管报 消息:2021年8月1日,市场监管总局公布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》( 以下简称《管理办法》),将于9月1日起施行。这是中央《法治中国建设规划(20202025年)》明确加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机
公平竞争网8月10日据中国市场监管报消息:2021年8月1日,市场监管总局公布《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》(以下简称《管理办法》),将于9月1日起施行。这是中央《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确“加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机制”之后国家层面出台的第一部管理严重违法失信名单的部委规章,是市场监管总局落实国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》的具体举措。《管理办法》践行法治理念,注重市场主体权益保护,立足“大市场、大质量、大监管”,对市场监管系统信用监管制度进行再造和重构,必将对进一步完善市场监管领域诚信建设长效机制,推进市场监管系统信用监管在法治轨道运行产生积极而深远的影响,具有十分重要的意义。
 
一、践行法治理念,夯实信用监管法律制度基础
 
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局。推进全面依法治国,是国家治理的一场深刻变革。《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求各级政府必须坚持依法行政,把政府活动全面纳入法治轨道。市场监管部门对企业实施信用监管,属于具体的行政行为,坚持依法行政是必然要求。
 
《严重违法失信企业名单管理暂行办法》实施以来,全国市场监管系统对信用监管进行了积极探索,将被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务、因不正当竞争行为2年内受到3次以上行政处罚、被决定停止受理商标代理业务等10类违法情形纳入严重违法失信企业名单管理,对构建“一处违法、处处受限”的失信惩戒机制起到了积极作用。但是,随着我国全面依法治国深入推进,整个社会对信用体系建设的期望值越来越高,对企业违法行为达到何种程度才属于严重违法失信有了更多争论,比如如何按照失信行为情节轻重、影响程度等,严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施,才能确保过惩相当?特别是国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出,要依法依规确定失信惩戒措施,对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施,必须基于具体的失信行为事实,直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据。这些问题需要在立法层面加以解决。
 
在全面推进依法治国的大背景下,《管理办法》对严重违法失信名单的管辖、列入情形、列入移出程序、失信惩戒管理措施、信用修复标准和程序等作出明确具体的规定。落实依法依规原则,列入严重违法失信名单的情形,原则上均为违反法律、行政法规,性质恶劣、情节严重、社会危害较大,受到市场监管部门较重行政处罚的情形。对于缺乏法律法规依据的,不得列入严重违法失信名单。可以说,《管理办法》对市场监管系统进一步完善严重违法失信名单管理制度作了全面系统的安排,为全国市场监管系统依法管理严重违法失信名单、依法开展信用监管提供了强有力的法律支撑。
 
二、践行人民理念,强化市场主体权益保护
 
习近平总书记指出,全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益,这是习近平法治思想的重要内涵,是市场监管部门依法行政的遵循。一家企业因为某一违法行为被列入严重违法失信名单后,相关信息将通过国家企业信用信息公示系统向社会公开。根据《管理办法》第十五条的规定,市场监管部门对其实施列为重点监管对象,提高检查频次,依法严格监管;不适用告知承诺制;不予授予市场监管部门荣誉称号等表彰奖励等管理措施。随之而来的是,根据《企业信息公示暂行条例》第十八条的规定,该企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等方面都会被限制或者禁入,受到失信联合惩戒。由此可见,企业被列入严重违法失信名单管理是非常严重的行政处理,甚至比其受到一定数额的罚款处罚影响还要大。但是对企业作出这样的行政处理决定,原有的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》却没有赋予企业申请听证、进行陈述申辩等救济的权利。
 
《管理办法》一是明确了当事人享有事前、事中、事后全方位的权利救济。第十三条规定,市场监管部门在作出严重违法失信名单列入决定前,应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利。告知、听证、送达、异议处理等程序应当与行政处罚程序一并实施。上述规定明确了当事人享有获得在列入决定前被告知的权利、就拟列入决定申请听证的权利、对列入决定提出异议的权利等。可以说在市场监管部门实施严重违法失信名单管理全过程中,都要注重保障当事人的权利。二是赋予当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。即明确当事人对被列入、移出严重违法失信名单的决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这样的规定,与行政复议法第六条第(十一)项关于公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议,以及行政诉讼法第二条关于公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼的规定保持一致。三是综合考虑当事人有无主观故意。第十二条规定,市场监管部门判断违法行为是否属于性质恶劣、情节严重、社会危害较大的情形,应当综合考虑主观恶意、违法频次、持续时间、社会影响等因素,同时明确“当事人有证据足以证明没有主观故意的,不列入严重违法失信名单”,体现了“以事实为根据、以法律为准绳”的司法原则,有助于实现公平、正义的法律价值目标。
 
《管理办法》明确当事人享有多种救济权利,遵循《法治中国建设规划(2020—2025年)》“规范失信惩戒对象名单制度,依法依规明确制定依据、适用范围、惩治标准和救济机制,在加强失信惩戒的同时保护公民、企业合法权益”的规定,也落实了国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》中“严格履行严重失信主体名单认定程序。行政机关在作出认定严重失信主体名单决定前,应当告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利;当事人提出异议的,应当予以核实并在规定时限内反馈结果”的要求。
 
笔者相信,随着《管理办法》的实施,市场主体权利得到保障,更会让人民群众和广大企业在每一项法律制度、每一个执法决定中都能感受到公平、正义。
 
三、践行“大市场、大质量、大监管”理念,提升市场综合监管能力
 
2018年4月,按照党和国家机构改革部署,市场监管总局挂牌成立,随后各级市场监管部门机构改革陆续到位。市场监管部门整合原工商、质监、食药监以及知识产权等部门的职能。加快推动市场监管由“物理整合”到“化学融合”,成为各级市场监管部门的重要任务。
 
就市场监管严重违法失信名单管理制度而言,之前散见于原工商总局、原质检总局、原食药监总局以及国家知识产权局的部门规章、规范性文件中,客观存在严重违法失信名单管理法律层级、标准、程序等方面不统一的问题,因此实现“化学融合”的需求更迫切。
 
市场监管总局党组书记、局长张工指出,系统性监管是现代化市场监管体系的根本要求,要统筹运用法治、行政、市场、技术、标准、信用等各种手段,提升市场综合监管能力。要立足“大市场、大质量、大监管”,着力构建现代化市场监管体系。笔者认为,要实现市场监管由被动监管向主动监管转变、由治标向治本转变、由事后治理向事前防范转变,信用监管是最管用的手段之一,在法治、行政、市场、技术、标准、信用等各种手段中,扮演着“打蛇打七寸”的角色。
 
《管理办法》立足“大市场”,对市场监管部门统一的“黑名单”制度予以规范。第五条至第十一条共七个条款,对市场监管系统食品药品安全、产品质量安全、消费者权益保护、公平竞争市场秩序维护等业务条线涉及的应当列入严重违法失信名单管理的情形,提炼整合归类,共列举严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序、拒不履行法定义务且严重影响部门公信力等情形,分领域、分条款予以表述,实现了一个部门、一个“黑名单”,率先在立法层面做到了严重违法失信名单制度的“大市场”融合。
 
《管理办法》立足“大质量”,明确了质量安全领域违法行为的列入情形。既规定生产、销售、出租、使用未取得生产许可的特种设备,生产销售不符合保障身体健康和生命安全的国家标准的产品等严重质量违法行为的列入情形,更是将当前社会反映强烈的出具虚假或者严重失实的检验、检测、认证、认可结论,严重危害质量安全的行为以及伪造、冒用、买卖认证标志或者认证证书等造成“认证乱象”的违法行为纳入严重违法失信名单管理。对质量安全领域违法行为实施信用监管,不仅有助于增强企业的质量安全主体责任意识,也是适应我国进入高质量发展新阶段、落实质量强国战略的有效措施。
 
《管理办法》立足“大监管”,严格多种列入情形和管理措施。一是既规定当事人违反法律、行政法规,性质恶劣、情节严重、社会危害较大,受到市场监管部门较重行政处罚的,应当列入严重违法失信名单。在第十一条明确,当事人在市场监管部门作出行政处罚、行政裁决等行政决定后,有履行能力但拒不履行、逃避执行等,严重影响部门公信力的,列入严重违法失信名单。这样就弥补了其他实体法上的缺陷,必将有助于维护政府部门公信力。二是实施的管理措施既包括在准入方面的限制,如在审查行政许可、资质、资格、委托承担政府采购项目、工程招投标时作为重要考量因素,也包括严格监管的措施,如将列入严重违法失信名单的当事人列为重点监管对象,提高检查频次,依法严格监管。三是既对违法的市场主体实施严重违法失信名单管理,也明确了对相关责任人员的管理措施。第十一条第二款规定,法律、行政法规和党中央、国务院政策文件对市场主体相关责任人员列入严重违法失信名单有规定的,依照其规定。该条款体现了“责任到人”的从严管理原则。四是对列入严重违法失信名单的当事人既在市场监管系统实施惩戒,也要在全社会实施联合惩戒。第四条规定,市场监管部门应当按照规定将严重违法失信名单信息与其他有关部门共享,依照法律、行政法规和党中央、国务院政策文件实施联合惩戒。该条款体现了“一处违法、处处受限”的信用监管本质要求。
 
《优化营商环境条例》规定,政府及其有关部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制的要求,创新和完善信用监管,强化信用监管的支撑保障,加强信用监管的组织实施,不断提升信用监管效能。市场监管总局立足市场监管部门改革大背景和持续深化“放管服”改革优化营商环境、转变政府职能新要求,深入研究市场监管新形势新规律,及时制定公布《管理办法》,为市场监管部门依法依规实施信用监管提供了法律制度保障,其蕴含的法治理念、人民理念、“大市场、大质量、大监管”理念将保障市场信用监管既有力度又有温度,也将让市场监管长出“新牙齿”,更将进一步推动我国营商环境市场化、法治化、国际化。

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